ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРАВОВЫЕ И ЦИФРОВЫЕ АСПЕКТЫ

Институт государственного контроля и надзора является фундаментальным элементом системы обеспечения законности, защиты прав граждан и обеспечения национальной безопасности. Его эволюция в России последнего десятилетия представляет собой сложный процесс переосмысления его целей и методов, движимый двумя основными факторами: необходимостью дебюрократизации и снижения административной нагрузки на бизнес и одновременно — потребностью в повышении эффективности выявления и предупреждения реальных угроз. Современный этап этой эволюции неразрывно связан с цифровой трансформацией, которая переводит контроль из сферы преимущественно физического взаимодействия инспектора и объекта в плоскость работы с цифровыми следами, потоками данных и автоматизированными алгоритмами анализа. Это создает новую правовую реальность, в которой переплетаются традиционные административно-правовые нормы и новые цифровые процедуры, формируя модель «контроля на основе данных». Данная статья нацелена на системный анализ правовых основ и практических механизмов цифровизации контрольно-надзорной деятельности в России, оценку ее текущей эффективности и обозначение возникающих правовых вызовов.

Кардинальная реформа контрольно-надзорной деятельности в России началась с принятия Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»[1]. Этот закон, вместе с комплексом подзаконных актов, стал логическим продолжением политики «регуляторной гильотины» и закрепил концептуальный переход от административного давления к системе управления рисками. Центральным правовым нововведением стало законодательное закрепление риск-ориентированного подхода в качестве основополагающего. Каждому виду контроля был сопоставлен исчерпывающий перечень категорий риска (например, чрезвычайно высокий, высокий, умеренный, средний, низкий), а периодичность плановых проверок стала напрямую зависеть от присвоенной объекту категории. Например, для объектов чрезвычайно высокого риска проверки могут проводиться не чаще чем раз в год, а для объектов низкого риска плановые проверки не проводятся в принципе. Эта система создала мощный экономический стимул для бизнеса к снижению своей риск-категории через внедрение внутреннего контроля и систем менеджмента качества, сместив акцент с формального наказания за нарушения на их превентивное недопущение [2, С. 11].

Технологическим стержнем реформы стало создание единой федеральной государственной информационной системы «Единый реестр контрольно-надзорных мероприятий» (ФГИС «ЕРКНМ») [3]. Эта система выполняет роль центрального цифрового хаба, который обеспечивает прозрачность и скоординированность всей контрольной деятельности в стране. Через личный кабинет хозяйствующего субъекта в ФГИС «ЕРКНМ» осуществляется полный цикл взаимодействия с контролирующими органами: уведомление о начале деятельности, получение плана проверок, представление обязательной отчетности в виде электронных документов, получение предписаний и даже участие в дистанционных контрольных мероприятиях. Ключевой правовой аспект здесь заключается в том, что уведомление через личный кабинет имеет официальную юридическую силу, а электронный журнал проверок, ведущийся в системе, является обязательным и приоритетным. Это резко снижает риски для бизнеса, связанные с несвоевременным получением информации о проверке, и исключает возможность проведения «незапланированных» плановых проверок, что было распространенной проблемой в прошлом. Для контролирующих органов система стала инструментом предотвращения дублирования проверок и планирования своей деятельности на основе единой актуальной картины.

Цифровизация позволила законодательно закрепить и внедрить принципиально новые, неинвазивные форматы взаимодействия контролирующих органов с объектами контроля. Дистанционный контроль, регламентированный статьей 13 Федерального закона № 248-ФЗ, представляет собой процедуру проверки без выезда инспектора на место, исключительно на основе анализа информации из открытых источников, данных обязательной отчетности, предоставленных через ФГИС «ЕРКНМ» электронных документов и сведений из государственных информационных систем (например, данных с камер наблюдения на объектах повышенной опасности, интегрированных в систему). Это позволяет охватывать мониторингом значительно большее число объектов, не отвлекая их от основной деятельности. Более революционным с правовой точки зрения является институт профилактики нарушений, который заменил собой устаревшую модель «проверка-наказание». Контролирующие органы теперь обязаны проводить системную работу по разъяснению обязательных требований, публиковать типовые нарушения и их последствия, а также применять такие меры, как предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований [4, С. 115]. Юридически значимое предостережение, направленное через ФГИС «ЕРКНМ», дает хозяйствующему субъекту возможность добровольно устранить потенциальное нарушение до начала проверки, что в большинстве случаев исключает последующее привлечение к административной ответственности. Таким образом, цифровые каналы превратились в основной инструмент превентивного правового воздействия.

Наиболее сложным и перспективным направлением является использование больших данных и элементов искусственного интеллекта для аналитики в сфере контроля. На практике это реализуется через создание аналитических платформ, агрегирующих информацию из ФГИС «ЕРКНМ», данных Росстата, ФНС, реестров лицензий и разрешений. Алгоритмы машинного обучения позволяют выявлять скрытые корреляции и аномалии, которые могут указывать на высокую вероятность нарушений. Например, анализируется сочетание таких факторов, как резкое снижение налоговых платежей при увеличении объема отходов производства или частая смена директоров в компаниях, занятых в социально значимой сфере. На основе этой аналитики может формироваться реестр объектов для внеплановых проверок с высокой вероятностью выявления нарушений. Однако здесь возникает ряд серьезных правовых и этических проблем. Во-первых, алгоритмическая модель, формирующая «черный список», может быть необъективной из-за ошибок в исходных данных или скрытых смещений (bias) в самой модели. Во-вторых, действующее законодательство не содержит четких процедур оспаривания решений, принятых на основе такой предиктивной аналитики, что ставит под вопрос право на защиту. В-третьих, существует риск создания системы тотального цифрового наблюдения, где любое отклонение от «нормального» цифрового профиля деятельности автоматически трактуется как подозрительное.

Несмотря на значительный прогресс, цифровая трансформация контрольно-надзорной деятельности сталкивается с существенными барьерами. Главной проблемой остается цифровое неравенство: крупные корпорации легко адаптируются к работе через ФГИС «ЕРКНМ» и используют внутренние системы комплекса, в то время как малый бизнес, особенно в регионах, испытывает трудности из-за недостатка цифровой грамотности и ресурсов. Организационной проблемой является «цифровой консерватизм» части контролирующих органов, где инспекторы по-прежнему полагаются на привычные методы выездных проверок, не доверяя данным из информационных систем. С правовой точки зрения, остается не до конца урегулированным вопрос процессуального статуса доказательств, полученных дистанционным путем (например, скриншотов, данных автоматических датчиков), и их допустимости в суде. Для дальнейшего развития системы необходимо сосредоточить усилия на нескольких направлениях: углубление интеграции всех государственных информационных систем для формирования единого цифрового досье на объект контроля; разработка правовых стандартов валидации и аудита алгоритмических моделей, используемых для риск-ориентации; расширение возможностей для обратной связи и саморегулирования, когда бизнес-сообщества могут предлагать цифровые индикаторы для оценки соблюдения требований в своих отраслях.

Таким образом, государственный контроль и надзор в Российской Федерации переживают глубокую трансформацию, в рамках которой правовые реформы и цифровизация выступают взаимодополняющими драйверами. Созданная правовая база, центрированная вокруг риск-ориентированного подхода и Федерального закона № 248-ФЗ, создала рамки для перехода от карательного к превентивному и сервисно-ориентированному контролю. Цифровые технологии, воплощенные в ФГИС «ЕРКНМ» и сопутствующих сервисах, обеспечили практическую реализацию этой модели, внедрив принципы прозрачности, скоординированности и дистанционности. Однако становление по-настоящему эффективной системы «контроля на основе данных» требует решения фундаментальных проблем, связанных с доверием к алгоритмам, преодолением цифрового разрыва и обеспечением процессуальных гарантий прав проверяемых лиц. Успешное развитие данного института будет зависеть от способности государства, бизнеса и общества найти баланс между эффективностью контроля, снижением административного бремени и защитой базовых прав в условиях всеобщей цифровизации.