МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ «РАЗВИТИЕ ОБРАЗОВАНИЯ»

Государственная программа «Развитие образования» является основным инструментом реализации образовательной политики в Российской Федерации. Бюджет программы составляет более 600 млрд рублей ежегодно [1]. При таких масштабах финансирования особое значение приобретает вопрос корректности системы показателей, по которым оценивается эффективность программы.

Цель настоящей статьи - выявить основные методологические проблемы формирования показателей государственной программы «Развитие образования» и предложить направления их решения.

Программа «Развитие образования» утверждена Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2017 года № 1642 на период 2018-2030 годов [2]. Ответственным исполнителем программы является Министерство просвещения Российской Федерации. Основные целевые показатели программы охватывают все уровни образования: доступность дошкольного образования (целевое значение 99,81% для детей от 2 месяцев до 7 лет), создание новых мест в школах (более 841 тысячи мест), охват дополнительным образованием (84,31% детей от 5 до 18 лет). Стратегическая цель программы - вхождение Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования.

Методология формирования показателей государственных программ опирается на SMART-критерии: конкретность формулировки, измеримость в количественных показателях, достижимость целевых значений, релевантность целям программы, ограниченность во времени. Постановление Правительства РФ № 786 от 26 мая 2021 года определяет показатель как «количественно измеримый параметр, характеризующий конечные общественно значимые социально-экономические эффекты» [3]. Критически важным является наличие причинно-следственной связи: реализация мероприятия программы должна приводить к изменению показателя, а изменение показателя - к достижению цели программы.

Выделим в рамках настоящей статьи три основные методологические проблемы формирования показателей программы «Развитие образования».

Первая проблема - преобладание технических показателей над показателями конечных результатов. Согласно оценке Счетной палаты, высокоуровневые показатели, характеризующие конечные общественно значимые эффекты исследуемой госпрограммы, составляют только 22,3% от общего числа. Показатели без существенной динамики составляют 40,8%, с отрицательной динамикой - 12,3%. Более половины всех показателей классифицируются как технические [4].

На практике это означает, что показатели измеряют не изменения в качестве образования, а процесс реализации мероприятий. Например, вместо показателя «улучшение образовательных результатов учащихся» используется показатель «количество созданных центров». Вместо «доля выпускников, трудоустроившихся по полученной специальности» - «количество проведенных мероприятий по профориентации». Такие показатели не позволяют оценить реальную эффективность программы для общества.

Конкретный пример из программы «Развитие образования»: в 2019 году из 6 целевых показателей программы 3 находились под угрозой недостижения [4]. При этом кассовое исполнение составило лишь 82% от предусмотренных ассигнований. Это демонстрирует отсутствие связи между формальными показателями и реальными результатами программы.

Вторая проблема - искусственные показатели без возможности международного сравнения. Показательным примером является индикатор «средневзвешенный результат Российской Федерации в группе международных исследований PISA, TIMSS, PIRLS». Данный показатель создан специально для мониторинга программы и не имеет аналогов в международной практике [5].

Такой подход видится методологически некорректным по следующим причинам. Исследование PISA проверяет 15-летних школьников, TIMSS - учеников 4 и 8 классов, PIRLS - только четвероклассников. Эти исследования направлены на оценку различных компетенций и имеют несовпадающие циклы проведения. Усреднение их результатов не позволяет проводить корректные международные сравнения и оценивать реальную динамику качества образования в стране.

Другой пример методологической проблемы связан с расчетом потребности регионов в создании новых мест в школах. Существующие нормы расчета не позволяют точно определить реальную потребность, что приводит к систематическому неосвоению бюджетных средств. В 2020 году было освоено 81% выделенных средств (45,9 млрд из 56,8 млрд рублей), в 2021 году - также 81% (61,7 млрд из 75,7 млрд), в 2022 году ситуация улучшилась до 97%. Однако Счетная палата справедливо отмечает, что объемы и темпы строительства школ не в полной мере обеспечивают потребности регионов [5].

Третья проблема - отсутствие независимой оценки достижения показателей. Исследователи отмечают, что оценщик программы совпадает с исполнителем, что нарушает требование объективности. Министерство просвещения одновременно реализует программу и оценивает эффективность ее реализации. Это создает системный конфликт интересов [6].

Аудитор Счетной палаты Д.А. Зайцев в 2023 году отметил: «Зачастую хорошо сформулированную, качественную государственную программу реализовывать гораздо сложнее, чем недостаточно проработанную с большим количеством технических показателей» [8]. Это означает наличие стимула к снижению качества показателей для облегчения отчетности.

Исследование И.В. Туляковой, председателя Счетной палаты Владимирской области, показывает, что большинство существующих методик оценки реализации госпрограмм в России основаны на план-фактном анализе. Они характеризуют исполнительскую дисциплину, но не эффективность программы. При этом плановые показатели устанавливают сами исполнители программы, что усугубляет проблему необъективности оценки [9].

Дополнительная проблема связана с нестабильностью состава показателей. Постановление о программе «Развитие образования» претерпело более 60 редакций за период 2018-2025 годов [2]. Частая смена показателей затрудняет мониторинг динамики и не позволяет накапливать временные ряды данных для корректного анализа эффективности программы.

На основе выявленных проблем можно предложить следующие направления совершенствования методологии формирования показателей государственной программы «Развитие образования».

Во-первых, необходимо увеличить долю показателей конечных результатов до 60-70% от общего числа. Каждый показатель должен отражать общественно значимый эффект [10]. Во-вторых, методики расчета показателей должны утверждаться на этапе формирования программы, до ее запуска. Методики должны содержать четкое описание алгоритма расчета, источников данных, ответственных за предоставление информации, процедур верификации данных. Это обеспечит стабильность показателей и возможность накопления сопоставимых данных. В-третьих, необходимо институционализировать практику независимой внешней оценки достижения показателей. Например, удачным решением видится привлечение экспертных организаций к анализу отчетности, создание межведомственных комиссий с участием представителей научного и профессионального сообщества, проведение выборочных проверок достоверности данных. В-четвертых, следует ввести весовые коэффициенты значимости показателей. Не все показатели равнозначны для достижения цели программы. Формула оценки результативности должна учитывать относительную важность различных показателей. Например, показатели качества образования должны иметь больший вес, чем показатели создания инфраструктуры.

Таким образом, методологические проблемы формирования показателей государственной программы «Развитие образования» носят системный характер. Преобладание технических индикаторов над показателями конечных результатов, использование искусственных метрик без возможности международного сравнения, отсутствие независимой оценки - эти проблемы существенно снижают эффективность программно-целевого управления в сфере образования.

Предложенные направления совершенствования методологии могут быть реализованы в краткосрочной перспективе без существенных институциональных изменений. Ключевым условием является смещение акцента с процесса реализации мероприятий на достижение конечных общественно значимых результатов. Представляется, что показатели должны отвечать на вопрос не о количестве проведенных мероприятий и освоенных средств, а о конкретных изменениях в качестве образования и жизни граждан.