ПРИНЦИП РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принцип реализации экологического законодательства в субъектах Российской Федерации рассматривается как совокупность правовых, организационно-институциональных и методологических положений, обеспечивающих претворение в жизнь норм, закреплённых в Конституции РФ, федеральных законах и региональных актах, и направленных на обеспечение права человека на благоприятную окружающую среду, экологической безопасности и рационального природопользования. Конституционно-правовой базис реализуется через систему совместного и разграниченного ведения, зафиксированную в ст. 72 – 73 Конституции РФ (утверждена 12 декабря 1993 г.), что предопределяет совместную компетенцию федерации и субъектов по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами; данное распределение требует правовой конкретизации и согласования на уровне региональной нормативной регламентации [5]. На федеральном уровне централизующим нормативным актом выступает Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (10 января 2002 г., № 7-ФЗ), который задаёт базовые принципы, разделение полномочий и основные институциональные механизмы, на которые опираются субъекты при выработке собственных природоохранных мер [7].

Аналитический синтез доктринальных позиций и эмпирических наблюдений позволяет выделить ключевые элементы принципа реализации: верховенство федерального права при уважении региональной специфики; принцип соразмерности и научной обоснованности нормотворчества; институциональная институциализация природоохранной политики; сочетание императивных и диспозитивных форм регулирования; механизмальные инструменты контроля, мониторинга и экономического стимулирования; и гарантийные механизмы ответственности за вред природной среде. Так, требование научного обоснования нормативных решений и оценка синергетического эффекта при регулировании эколого-правовых отношений отмечаются как базисные положения эффективной реализации, причём нехватка научно-методического сопровождения нормотворчества в ряде субъектов приводит к фрагментарности регулятивной практики и стихийности принятия актов [3].

Региональная практика подтверждает многообразие институциональных решений: ряд субъектов принял комплексные правовые акты (экологические кодексы РТ, Республики Башкортостан и города федерального значения Санкт-Петербурга), тогда как иные регионы ограничились отраслевыми законами или узконаправленными нормами (Кубано-Краснодарский край, Тюменская область, Челябинская область – примеры региональной дифференциации). Явная вариабельность формальных моделей институциализации свидетельствует об отсутствии унитарного эталона и необходимости дифференцированного подхода с учётом природно-ресурсного потенциала, экономического профиля и социальной структуры конкретной территории [6].

Практические барьеры реализации состоят из следующих направлений: 

• коллизию норм вследствие неполного разграничения полномочий и отсутствия единой концепции правового регулирования, что порождает нормативную несогласованность между уровнями;
• приоритет экономических интересов и фискальной политики над экологическими целями, выражающийся в ориентации местных нормативных актов на привлечение инвестиций и добычу ресурсов, а не на превентивную охрану среды; 
• институциональную слабость органов контроля и дефицит региональных систем мониторинга качества окружающей среды; 
• недостаток профессионального кадрового потенциала и экспертизы при разработке региональных природоохранных стандартов;
• ограниченность экономических инструментов стимулирования экологически ответственной хозяйственной деятельности;
• низкую прозрачность и ограниченное вовлечение населения в процедуры принятия решений и экологического мониторинга [4]. 

Конкретно, в правовой литературе отмечается тенденция к «стихийному» нормотворчеству, когда региональные акты принимаются без полноценной научной проработки последствий и без учёта межтерриториальных экстерналий, что снижает эффективность правоприменения и усугубляет риск возникновения конфликтов норм [3].

Системный подход к реализации предполагает интеграцию следующих мер: кодификация природоохранного законодательства на региональном уровне в виде закона (а не разрозненных подзаконных актов), основанного на специальных принципах, изложенных в федеральном базовом законе; формирование территориальных систем государственного экологического мониторинга, входящих в единое федеральное пространство наблюдений; введение процедур оценки воздействия на окружающую среду и экономической оценки ущерба, обязательной экологической паспортизации территорий; развитие института региональных Красных книг и особо охраняемых природных территорий регионального значения; делегирование отдельных исполнительно-распорядительных полномочий с целью повышения оперативности и качества реагирования; и укрепление координации через межуровневые соглашения и межрегиональные кластеры совместного регулирования [7].

В нормативно-правовом измерении выполнение принципа реализуется через закрепление в региональных актах чёткой компетенции органов власти: установление нормативов качества окружающей среды и лимитов допустимого воздействия, процедур государственного экологического надзора, механизмов привлечения к ответственности за экологический вред, порядка мониторинга и информационного обеспечения; одновременно рекомендуется институционально закрепить право граждан и общественных объединений на доступ к экологической информации и участие в процедурах принятия решений, что соответствует международным стандартам публичности и прав человека на благоприятную среду. Эффективность таких мер подтверждается сравнительным анализом: субъекты, принявшие комплексные кодексы и создавшие региональные мониторинговые сети, демонстрируют более высокие показатели выявления и предотвращения аварийных ситуаций, лучшее качество статистики и более регламентированную систему обязательных мероприятий по реабилитации нарушенных территорий [6].

С точки зрения методологии управления необходимо сочетать превентивные и восстановительные политики, вводить экономические стимулы (экологическое налогообложение, платежи за негативное воздействие, субсидирование «зелёных» технологий), развивать систему экологического образования и профессиональной переподготовки, а также обеспечить независимую научную экспертизу нормативных инициатив. Для избежания коллизий норм и повышения предсказуемости правового регулирования целесообразна разработка федеральной методологии оценки региональных проектов нормативных актов и создание центра методической поддержки для законодателей субъектов РФ [8]. 

В заключение следует констатировать, что принцип реализации экологического законодательства в субъектах РФ – это многокомпонентный правовой феномен, требующий сочетания конституционно закреплённых основ, кодифицированных федеральных принципов и дифференцированной региональной институционализации, подкреплённой научной экспертизой, надёжными инструментами мониторинга и экономическими механизмами стимулирования. Решение задач состоит в выработке единой концепции правовой политики, адаптируемой к региональным реалиям, в правоприменительной дисциплине и в формировании устойчивых межуровневых институтов взаимодействия, что позволит обеспечить баланс между экономическим развитием и сохранением природного капитала, гарантирующим долгосрочную экологическую безопасность и реализацию права граждан на здоровую среду.