БИЗНЕС-ОМБУДСМЕН КАК УЧАСТНИК СУДЕБНОГО ПРОЦЕССА: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

Институт бизнес-омбудсмена (Уполномоченного по правам предпринимателей) в Российской Федерации был официально учрежден в 2012 году [7, с. 1]. До этого момента попытки защиты прав предпринимателей носили фрагментарный характер и не имели системного метода. Кардинальные изменения произошли после принятия в 2013 году Федерального закона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», который и заложил основы системы защиты предпринимательских прав на федеральном и региональном уровнях [7].

В сравнении с зарубежными аналогами российский бизнес-омбудсмен обладает значительными полномочиями [7, с. 2]. Наиболее значимыми являются полномочия, которые реализуются им в сфере судебной защиты. В частности, уполномоченный может оспаривать в суде решения государственных органов и органов местного самоуправления [7, с. 3]. Как отмечает А.М. Самусик, главной целью создания института Уполномоченного стало формирование дополнительного механизма защиты прав предпринимателей, который не отменяет компетенцию существующих государственных органов [11, c. 2].

Так, бизнес-омбудсмен наделён правом обращаться в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов предпринимателей, в том числе неопределённого круга лиц, благодаря чему становится возможным обеспечить защиту целых групп предпринимателей, которые пострадали от неправомерных действий государственных органов.

Более того, отметим, что предприниматели наиболее часто сталкиваются с трудностями при защите своих интересов именно в арбитражном суде. Уполномоченный может участвовать в арбитражных делах различной категории: и в исковом производстве, и в делах, возникающих из административных правоотношений. К последним относятся дела об административных правонарушениях и об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий должностных лиц [2].

Введение института Уполномоченного по защите прав предпринимателей в арбитражный процесс получило положительную оценку и в бизнес-среде, и среди экспертов, хотя и продолжает вызывать определенные дискуссии в научном сообществе [6, с. 158].

С точки зрения процессуального регулирования, статус Уполномоченного в арбитражном процессе представляется недостаточно четко определенным. Согласно действующему законодательству, статья 40 АПК РФ не затрагивает Уполномоченного в перечень лиц, которые участвуют в деле. По своей правовой природе он может выступать либо в качестве истца (ч.1 ст. 53.1 АПК РФ), либо как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований (ч. 2 ст. 53.1 АПК РФ) [1].

При этом важно отметить, что федеральный Уполномоченный является государственным служащим, а региональные уполномоченные − должностными лицами субъектов РФ. По сути, они представляют собой органы государственной власти, которые через защиту частных интересов конкретных предпринимателей обеспечивают защиту публичных интересов государства и общества.

В 2016 году был разработан законопроект № 1018453-6, предусматривавший расширение полномочий Уполномоченного, в том числе право на обращение в суд для защиты публичных интересов и возможность дачи заключений на любой стадии процесса [3]. Хотя эти изменения могли бы усилить позиции Уполномоченного, они не полностью решали проблему неопределенности его правового статуса. После первого чтения 14 апреля 2017 года законопроект был отклонен [8, с. 66].

Укажем, что арбитражное процессуальное законодательство предусматривает для Уполномоченного по защите прав предпринимателей два основных способа участия в судебном процессе.

Первый способ заключается в самостоятельном обращении в суд. Уполномоченный может инициировать разбирательство, подав исковое заявление [2] или заявление по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в соответствии с главой 24 АПК РФ [1]. В этой ситуации он приобретает статус процессуального истца. Хотя он наделяется всеми правами лица, участвующего в деле, главные распорядительные права, а именно отказ от иска или заключение мирового соглашения, остаются за материальным истцом, чьи интересы он представляет.

Второй формой является вступление в уже начавшийся процесс в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, на стороне истца или ответчика. Однако на практике сложилась неоднозначная ситуация относительно участия региональных уполномоченных. Некоторые суды допускают их к участию в таком качестве [10], тогда как другие арбитражные суды отказывают в этом, ссылаясь на часть 2 статьи 53.1 АПК РФ [4].

Эксперты же обозначают, что на практике сложилась ситуация, когда суды нередко требуют от заинтересованной стороны обосновать необходимость привлечения Уполномоченного в качестве третьего лица, хотя прямого указания на такую обязанность в законодательстве не содержится [10, с. 128]. Аналогичное требование к обоснованию необходимости своего участия Уполномоченный часто встречает при вступлении в процесс по собственной инициативе [10, с. 130].

В научной среде существует иной взгляд на этот вопрос. Например, С.А. Шмакова полагает, что право Уполномоченного на инициирование процесса непосредственно вытекает из закона, а значит, не требует доказывания наличия у него юридической заинтересованности [13, c. 53].

Что касается квалификации Уполномоченного в качестве третьего лица, то тут возникает концептуальное противоречие. Традиционно третьи лица в арбитражном процессе характеризуются наличием материальной и процессуальной заинтересованности в исходе дела. Основной целью их участия является предотвращение потенциальных регрессных требований в будущем. Если руководствоваться этим пониманием, то статус Уполномоченного как третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, представляется спорным.

В юридической доктрине отсутствует единое понимание правового положения Уполномоченного, выступающего в качестве третьего лица. Ряд исследователей поддерживает такой формат участия, хотя и признает необходимость уточнения положений части 2 статьи 53.1 АПК РФ [5, c. 835]. Другие авторы настаивают на изменении его процессуального статуса [12, c. 15].

Действительно, при анализе оснований участия третьих лиц без самостоятельных требований фигура Уполномоченного в этом качестве выглядит не вполне логичной. В качестве альтернативы предлагается заменить данную форму участия на право Уполномоченного вступать в процесс на любой его стадии для дачи заключения по рассматриваемому делу.

Вместе с тем Уполномоченный обладает правом на обжалование судебных актов, вступивших в законную силу. Его статус при этом приравнен к статусу лиц, указанных в ст. 42 АПК РФ. Однако возникает логичный вопрос: каким образом судебный акт может создавать права и обязанности для самого Уполномоченного, если он выступает лишь процессуальным истцом или третьим лицом без самостоятельных требований, а правовые последствия решения на него непосредственно не распространяются?

Представляется, что норму части 3 ст. 53.1 АПК РФ необходимо изложить в новой редакции. Следует закрепить, что «Уполномоченный по защите прав предпринимателей вправе обжаловать вступившие в законную силу судебные акты, если в них содержатся нарушения, предусмотренные ст. ст. 288, 291.11 и 308.8 АПК РФ».

В научной литературе высказываются предложения о расширении компетенции бизнес-омбудсменов. В частности, Д.В. Крылова предлагает предоставить им право временно отстранять от должности государственных служащих, нарушающих права предпринимателей, до момента судебного рассмотрения соответствующих дел [9].

Однако В.В. Эмих справедливо указывает, что такие полномочия выходят за рамки функционала уполномоченного и скорее свидетельствуют о системных проблемах в работе государственного аппарата [14, с. 190]. Исследователь также делает упор на коррупционные риски − излишне широкие полномочия могут создать условия для предоставления отдельным предпринимателям необоснованных конкурентных преимуществ. Считаем, что при определении конкретных полномочий бизнес-омбудсмена важно учитывать, что их объем должен соответствовать основной цели этого института − защите прав и законных интересов предпринимателей.

Отдельным блоком нельзя не отметить особенности участи бизнес-омбудсмена в уголовном судопроизводстве. Вместе с тем, перспективным направлением развития представляется расширение его полномочий в данной области. Уже сейчас бизнес-омбудсмен обладает правом доступа в следственные изоляторы и исправительные учреждения без специального разрешения. Значимым инструментом защиты стала всероссийская акция «СтопАрест», проводимая под эгидой уполномоченного в 2017 году. В рамках акции выявлялись случаи необоснованного заключения предпринимателей под стражу и подавались ходатайства о пересмотре меры пресечения. Сотни рассмотренных жалоб за первые недели акции свидетельствуют о ее практической значимости [7, с. 4].

Для повышения продуктивности защиты представляется целесообразным предоставить бизнес-омбудсмену и его представителям право участвовать в уголовном процессе по делам предпринимателей в качестве защитника наряду с адвокатом, благодаря чему станет возможным использовать весь спектр процессуальных прав защиты, в том числе участие в следственных действиях и беспрепятственные встречи с подозреваемыми. При этом обязательное участие адвоката сохранится, ввиду чего исключатся риски снижения качества юридической помощи.

Подытоживая, следует отметить, что правовой статус Уполномоченного в арбитражном процессе требует более четкого регулирования. Целесообразно закрепить в АПК РФ три формы его участия в процессе: 1) в качестве процессуального истца (уже реализовано); 2) для дачи заключения на любой стадии разбирательства; 3) для участия в проверочных инстанциях при наличии оснований, указанных в ст. ст. 288, 291.11 и 308.8 АПК РФ. Также требуется расширить полномочия бизнес-омбудсмена в уголовном процессе путем предоставления ему правового статуса защитника наряду с адвокатом.