ВОЗМОЖНОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКАХ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Национальные парки в Российской Федерации представляют собой одну из ключевых категорий особо охраняемых природных территорий, правовой статус которых закреплен в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – ФЗ «ООПТ») [8]. Согласно данному закону, национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории которых включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность. Основное их предназначение – сохранение природных экосистем и уникальных ландшафтов в сочетании с созданием условий для регулируемого туризма и отдыха. Именно этот дуализм целей, строгая охрана и допущение рекреационной деятельности, порождает сложный комплекс правовых вопросов, связанных с возможностями и ограничениями ведения хозяйственной деятельности на их территориях. Актуальность данной проблемы усиливается наличием в границах многих национальных парков населенных пунктов, что создает клубок социально-экономических и юридических противоречий, требующих глубокого научного анализа и законодательного разрешения.

Правовой режим национальных парков базируется на строгом зонировании их территорий, которое является основным инструментом регулирования хозяйственной и иной деятельности. ФЗ «ООПТ» выделяет несколько функциональных зон, каждая из которых имеет свой набор ограничений и дозволений. Ключевыми для понимания возможностей экономической деятельности являются заповедная, особо охраняемая, рекреационная и зона хозяйственного назначения. В заповедной зоне запрещена любая экономическая деятельность с целью сохранения природной среды в естественном состоянии [4, с. 42]. Особо охраняемая зона также нацелена на сбережение природы, однако здесь допускается строго регулируемое посещение в целях познавательного туризма и проведения экскурсий. Наибольший потенциал для ведения предпринимательской деятельности сосредоточен в рекреационной зоне, которая предназначена для организации отдыха, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, таких как музеи и информационные центры. Зона хозяйственного назначения создается для обеспечения функционирования самого парка и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории [7, с. 6]. Такое дифференцированное зонирование, на первый взгляд, создает четкую структуру управления, однако на практике возникает множество правовых коллизий.

Основной массив проблем связан с правовым статусом земель и природных ресурсов в границах национальных парков. Согласно законодательству, они находятся в федеральной собственности и, как правило, изъяты из гражданского оборота, что делает невозможной их приватизацию и совершение сделок. Данное положение, закрепленное в ст. 27 Земельного кодекса РФ [3], становится источником серьезной социальной напряженности в тех случаях, когда в границы ООПТ включены целые населенные пункты. Ярким примером является ситуация в национальном парке «Тункинский» в Республике Бурятия, который был создан в границах одноименного административного района. Жители таких поселений сталкиваются с тем, что не могут оформить в собственность земельные участки под своими домами, получить землю для индивидуального жилищного строительства или ведения садоводства. Органы местного самоуправления, в свою очередь, лишены возможности полноценно реализовывать программы социально-экономического развития, так как не могут распоряжаться землей для строительства школ, больниц и других объектов инфраструктуры. Как отмечает М. В. Басова, складывается «тупиковая ситуация», когда законодательство признает возможность нахождения населенных пунктов в границах парков, но не позволяет оформить для этого земельные отношения [1, с. 6-7]. В результате граждане и юридические лица вынуждены использовать земельные участки без правоустанавливающих документов, что приводит к многочисленным штрафам за самовольное занятие земли и создает замкнутый круг правовых и социальных проблем.

Сложности правового регулирования проявляются не только в вопросах землепользования жителей, но и в общей неопределенности понятия «режим особой охраны». Как справедливо указывают правоведы в научных трудах, законодатель, вводя это ключевое понятие, не дает его четкого определения. В результате конкретный перечень запретов и разрешений устанавливается в индивидуальном положении о каждом конкретном ООПТ, что порождает отсутствие единообразия и правовую неопределенность [5, с. 180]. Это приводит к противоречивой судебной практике, особенно в вопросах строительства линейных объектов (дорог, трубопроводов, ЛЭП) и других объектов капитального строительства. В одних случаях суды встают на сторону природоохранных органов, запрещая строительство, а в других принимают противоположные решения, ссылаясь на отсутствие прямого законодательного запрета для определенной категории ООПТ. Такая нестабильность правоприменения создает риски как для инвесторов, готовых вкладываться в развитие разрешенной туристской инфраструктуры, так и для сохранения природных комплексов, поскольку появляется возможность «узаконить» вредную для экосистемы деятельность путем внесения изменений в положение о конкретном парке.

Несмотря на жесткие ограничения, законодательство все же предусматривает возможности для осуществления хозяйственной деятельности, не противоречащей целям создания национальных парков. Ключевой сферой здесь является туризм, правовые основы которого были существенно реформированы в 2023 году. Развитие экологического туризма рассматривается как одно из наиболее перспективных направлений, способное обеспечить как экономическую выгоду, и экологическое просвещение посетителей [6, с. 49]. Как показывает мировой опыт, проанализированный М. Ю. Беляковой и Ю. А. Покровской на примере США и Канады, туризм при должном управлении не представляет серьезной угрозы для природных комплексов. В этих странах «экологическая целостность» является законодательным стандартом, а финансирование парков осуществляется не только за счет государства, но и через специальные фонды, пожертвования частных лиц и некоммерческие организации [2, с. 23-27]. Этот опыт демонстрирует важность диверсификации источников финансирования и вовлечения общества в управление ООПТ.

В России потенциал для развития предпринимательской деятельности в национальных парках сосредоточен в рекреационных зонах и зонах охраны объектов культурного наследия. Как отмечено в доктрине, выделяется несколько перспективных направлений, которые могут быть реализованы в рамках действующего законодательства: организация рекреационных, лечебных, спортивных, этнографических и археологических туров. Важным ресурсом является создание сети экологических троп, смотровых площадок, визит-центров и музеев. Кроме того, взимание платы за посещение территорий парков физическими лицами, введенное ФЗ «ООПТ», также является источником дохода для учреждений, управляющих парками. Однако успешное развитие этих направлений требует создания современной туристской инфраструктуры, что вновь упирается в проблемы, связанные с ограничениями на капитальное строительство и предоставление земельных участков в аренду. Законодательством предусмотрена возможность предоставления участков в аренду для осуществления рекреационной деятельности, но эта процедура остается сложной и недостаточно прозрачной.

Для разрешения накопившихся противоречий требуется комплексное совершенствование законодательства. Во-первых, необходимо найти решение проблемы населенных пунктов в границах национальных парков. Одним из вариантов, который активно обсуждается, является исключение земель населенных пунктов из состава ООПТ с одновременной компенсацией за счет присоединения других ценных природных территорий. Однако, как отмечает Росимущество, такой подход сопряжен со значительными временными и финансовыми затратами и не решает проблему системно. Более перспективным представляется внесение изменений в законодательство, которые позволили бы сохранить населенные пункты в границах парков, но при этом сняли бы ограничения на оборот земельных участков в их черте, предоставив гражданам право собственности и упростив процедуры строительства социальных объектов. Это позволило бы снизить социальную напряженность и создать условия для устойчивого развития этих территорий.

Во-вторых, правовая неопределённость в сфере туризма была в значительной степени устранена с принятием Федерального закона от 18 марта 2023 г. № 62-ФЗ, который ввёл в ФЗ «Об ООПТ» статью 5.2, посвящённую организации туризма. Теперь законодательно закреплены чёткие требования к его организации, ключевым из которых является обязательное определение максимально допустимой рекреационной ёмкости для каждой территории. Это нововведение создаёт более предсказуемую правовую среду для предпринимателей и инвесторов, однако его практическая эффективность будет зависеть от качества разработки подзаконных актов и правоприменительной практики на местах.

В-третьих, следует усовершенствовать механизмы управления хозяйственной деятельностью. Опыт Канады, где планы управления каждым национальным парком разрабатываются на долгосрочный период и проходят общественное обсуждение, заслуживает внимания. Внедрение подобных практик в России способствовало бы повышению прозрачности и эффективности управления, а также позволило бы лучше согласовывать интересы государства, местного населения и бизнеса. Кроме того, необходимо развивать инновационные подходы, такие как организация специализированных и более дорогих туров для небольших групп вместо массового туризма, а также размещение основной туристской инфраструктуры (гостиниц, кемпингов) не на самих охраняемых территориях, а в прилегающих населенных пунктах. Это позволит минимизировать антропогенную нагрузку на экосистемы и одновременно создаст дополнительные рабочие места для местных жителей.

В заключение следует подчеркнуть, что правовое регулирование хозяйственной деятельности в национальных парках России находится на перепутье. Существующая законодательная база содержит серьезные внутренние противоречия, которые, с одной стороны, создают необоснованные барьеры для развития разрешенных видов деятельности, а с другой оставляют лазейки для нанесения ущерба уникальным природным комплексам. Ключевой проблемой остается правовой статус населенных пунктов, расположенных в границах парков, который приводит к нарушению прав граждан и росту социальной напряженности. Дальнейшее совершенствование законодательства должно идти по пути поиска баланса между строгими природоохранными требованиями и необходимостью социально-экономического развития территорий. Это требует уточнения правового режима земель в населенных пунктах, создания четких и прозрачных правил для ведения рекреационной деятельности, а также внедрения современных моделей управления, основанных на долгосрочном планировании и вовлечении всех заинтересованных сторон. Только системный подход позволит превратить национальные парки из источника конфликтов в драйверы устойчивого развития регионов, сохранив при этом их главное достояние уникальную природу России.